Нуждаются в некотором руководстве?

Адриан ШОФИЛД, Вашингтон
Через 30 лет после того, как Конгресс США отменил госрегулирование американских авиакомпаний, лидеры отрасли по-прежнему спорят о том, было это решение слишком радикальным или нет. И хотя никто не хочет возвращения отрасли в ситуацию, в которой она находилась до 1978 г., вопрос о том, до какой степени государство должно контролировать авиакомпании, чтобы обеспечить их процветание и соблюдение интересов потребителей, до сих пор открыт.
Нынешнее обострение дискуссии на эту тему вызвано финансовыми проблемами, с которыми столкнулись авиаперевозчики. Этим летом Роберт Крэнделл, бывший исполнительный директор American Airlines, подверг резкой критике отмену государственного контроля над авиатранспортом, заявив, что для восстановления финансовой стабильности отрасли необходим "возврат к серьезному регулированию" (см. АТО# 91, с. 10). Раздаются и голоса высокопоставленных конгрессменов и сенаторов, которые предлагают рассмотреть возможность частичного возвращения госконтроля над авиакомпаниями, особенно в сфере защиты прав потребителей.
На большинство представителей авиационного сообщества такие предложения действуют как красная тряпка на быка. Весьма маловероятно, что они согласятся с восстановлением госрегулирования даже в минимальном объеме. По словам источника в аппарате Конгресса, в вопросах либерализации авиатранспорта джинн уже выпущен из бутылки. И теперь участники рынка призывают законодателей довести начатое до конца: упразднить госконтроль над иностранными капиталовложениями в американские авиакомпании, ослабить роль государственных органов в надзоре за внедрением мер авиационной безопасности, реформировать законодательство о банкротстве и снять ограничения на внутренний каботаж.
После принятия в 1978 г. Закона об отмене госконтроля над авиакомпаниями в жизни американских перевозчиков произошли серьезные перемены. До того Комитет гражданской авиации осуществлял жесткий контроль над развитием маршрутных сетей и принципами ценообразования в отрасли, что было выгодно уже действовавшим на рынке авиакомпаниям, но отнюдь не на руку новичкам. Хотя в ту пору авиатранспорт находился в более стабильном финансовом состоянии, чем сейчас, а зарплаты в секторе были выше, критики утверждали, что эти преимущества достигались за счет потребителя.
Принятие закона об отмене госрегулирования привело к появлению большого числа новых игроков. Ветераны рынка поначалу пытались с ними конкурировать, но в конечном счете многие из них не выдержали натиска и прекратили свое существование. Характерной чертой нынешнего рыночного пейзажа являются коренным образом реструктурированные сетевые авиакомпании и горстка низкотарифных перевозчиков, большинство из которых находятся в затруднительном финансовом положении. Наибольших достижений в эпоху либерализации рынка добилась авиакомпания-дискаунтер Southwest Airlines — в 1970-х гг. успех такого масштаба был бы попросту невозможен.
"Несмотря на определенные недочеты, либерализация рынка авиаперевозок в США в целом была положительным шагом, — говорит аналитик консалтинговой фирмы ACA Associates Джордж Хамлин. — Пусть прежде работникам этого сектора жилось лучше, зато сейчас отрасль создает гораздо больше рабочих мест". А финансовый крах ряда авиакомпаний, скорее, объясняется неспособностью функционировать в изменившихся рыночных условиях, нежели потерей защиты со стороны государства.
"Хотя до смены государственной политики авиакомпании жили "как у Христа за пазухой", им все равно не хочется вновь почувствовать на себе тяжелую руку правительства", — считает Хамлин. Отмена регулирования действительно привела к болезненным переменам в структуре расходов перевозчиков, но не в ней причина цикличности развития авиатранспортного бизнеса. По словам Хамлина, спады прошедших лет были связаны с такими факторами, как первая война в Персидском заливе, террористические акты 2001 г. и недавний скачок цен на нефть — ни одно из этих событий не имеет отношения к наличию или отсутствию госрегулирования авиакомпаний.
Либерализация 1978 г. предоставила возможности для оптимизации — или "созидательного разрушения" — сложившейся на тот момент системы авиатранспортной отрасли. "Мертвый груз был сброшен и будет сбрасываться впредь", — говорит Хамлин. Но процессу мешают нынешние правила банкротства авиаперевозчиков, которые отдают приоритет не усилению эффективности компаний, а обеспечению их выживания.
В последнем на сегодня исследовании процесса разрегулирования авиакомпаний, проведенном в 2006 г., Главное контрольное управление США отмечает, что возврат к госконтролю "свел бы на нет львиную долю преимуществ, полученных потребителями от либерализации". Со времени отмены госрегулирования многие перевозчики пошли ко дну, но это произошло в основном из-за конкуренции со стороны новых, более эффективных авиакомпаний и непродуманных решений, принимавшихся руководством обанкротившихся предприятий, отмечается в отчете управления.
Но идею либерализации поддерживают далеко не все. Крэнделл, например, утверждает, что она не принесла ожидаемых результатов: теперь, спустя 30 лет после введения дерегуляционных мер, стало очевидным, что авиакомпании в силу ряда присущих им особенностей не могут функционировать в полностью нерегулируемой среде. По его мнению, периодически повторяющиеся финансовые проблемы авиакомпаний демонстрируют, что рынок сам по себе не способен решить проблемы отрасли.
Крэнделл рекомендует принятие ряда мер госконтроля, включая ненавязчивое регулирование тарифов, контроль за количеством слотов на взлет и посадку в перегруженных аэропортах, пересмотр трудового законодательства, внесение поправок в Закон о банкротстве, а также более мягкую позицию по отношению к внутриотраслевому сотрудничеству авиакомпаний. Предлагает Крэнделл и ужесточение финансовых стандартов для новых игроков на рынке, поскольку, как считает он, в последние годы слишком многие начинающие компании с недостаточным стартовым капиталом, просуществовав недолго, успевали подорвать сложившуюся в отрасли структуру ценообразования. При этом Крэнделл подчеркивает, что все предложенные, вместе взятые меры даже примерно не напоминают всеобъемлющий контроль над отраслью, имевший место до 1978 г.
Законодатели тем временем выражают озабоченность судьбой персонала авиакомпаний и пассажиров в условиях свободного рынка. Предложения укрепить и узаконить права пассажиров получили в этом году значительную поддержку в Конгрессе.
Конгрессмен от Демократической партии Джеймс Оберстар, председатель транспортного комитета Палаты представителей, обеспокоен тем, что ряд планируемых слияний между авиакомпаниями — в особенности между Northwest Airlines и Delta Air Lines — значительно сократит возможности покупательского выбора, в то время как сама идея освобождения отрасли от госконтроля предполагает обратное.
Оберстар полагает, что ожидающее сейчас одобрения объединение Northwest и Delta ставит под угрозу преимущества потребителей от дерегулирования авиакомпаний. Он даже заявил, что никогда не проголосовал бы за закон 1978 г., если бы мог предвидеть, какой масштаб примет консолидация перевозчиков в наши дни. Подобные заявления Оберстар делал и по поводу предлагавшегося в 2000 г. слияния United Airlines и US Airways.
В свою очередь демократ Дэниел Инуйе, председатель комитета Сената по коммерции, также затронул тему дерегулирования. Он голосовал против принятия закона 1978 г. и до сих пор не верит в его достоинства. В апреле текущего года, когда отрасль была в особо отчаянном положении, Инуйе заявил о намерении инициировать проведение сенатских слушаний по вопросу о возможном возвращении государственного регулирования в авиатранспортный сектор.
Однако источник в Сенате отмечает, что с того времени ситуация слегка улучшилась, так что слушания пока проводиться не будут. Комитет Конгресса по коммерции собирается провести только слушания о состоянии отрасли. По их результатам будет принято решение о том, следует ли принимать какие-либо законодательные меры.
Американская ассоциация воздушного транспорта (ATA), представляющая интересы крупных национальных перевозчиков, традиционно настроена категорически против усиления регулирующей функции государства. Президент ATA Джеймс Мэй называет авиатранспорт наиболее зарегулированной из всех либерализованных отраслей американской экономики. По его мнению, за последние годы многие случаи вмешательства государства в отрасль были ни чем иным, как попытками усилить контроль над ней. Новые меры авиационной безопасности, за применением которых следят правительственные структуры, а также попытки внедрить законодательный акт о правах авиапассажиров накладывают на перевозчиков обременительные ограничения, говорит Мэй.
На следующем этапе либерализации должен подвергнуться международный рынок авиаперевозок, убежден Джеффри Шейн — бывший замминистра транспорта США, а ныне партнер компании Hogan & Hartson. Шейн давно ратует за отмену ограничений на зарубежные инвестиции в американские авиакомпании. Эти ограничения — основное препятствие на пути к подписанию всеобъемлющего договора об открытом небе между США и Евросоюзом.
Однако большинство отраслевых экспертов сходятся во мнении, что надежд на реформирование законодательства об иностранном участии мало. Еще труднее это становится из-за победы Демократической партии на президентских выборах в ноябре, поскольку отраслевые профсоюзы, чьи интересы традиционно поддерживают демократы, известны своим резко негативным отношением к любым предложениям открыть рынок для иностранных перевозчиков.
Попыткам снять существующие ограничения с авиационной отрасли может помешать и неприятие обществом самой концепции дерегулирования, вызванное нынешним мировым финансовым кризисом, полагает Шейн. Хотя вероятность масштабного возвращения к государственному контролю и невелика, риск "ползучего зарегулирования" довольно высок. Эта тенденция особенно заметна в области защиты прав потребителей и выражается, помимо прочего, в предложениях принять закон о правах пассажиров. Несмотря на то что в основе инициатив по защите интересов потребителей могут лежать благие намерения, потенциально такие меры способны "подрезать отрасли крылья: и привести к последствиям, обратным задуманному эффекту", считает Шейн.
Эдвард Фаберман, исполнительный директор Американской ассоциации воздушных перевозчиков (ACAA) — организации, представляющей интересы меньших по размеру авиакомпаний, таких как Frontier Airlines, Spirit Airlines и AirTran, — разделяет мысль о том, что процесс дерегулирования так и остался незавершенным. По словам Фабермана, "либерализация была хорошей идеей: но, к сожалению, она не была доведена до логического конца".
Взгляд ACAA на эту проблему отличается от мнения крупных сетевых перевозчиков, входящих в ATA. По мнению Фабермана, на сегодня слишком много ограничений сдерживают присутствие новых или сравнительно небольших авиакомпаний в наиболее оживленных — и потому перегруженных — аэропортах страны. В такие аэропорты новичкам практически нереально пробиться, утверждает он.
"Изначально предполагалось, что за упразднением госконтроля над авиатранспортом последует принятие правил, которые поощряли бы создание новых авиакомпаний", — говорит Фаберман. ACAA хочет, чтобы Конгресс следующего созыва и новая президентская администрация принимали более активные меры по восстановлению конкурентных условий на рынке. Организация отмечает, что предложений по выставлению на торги слотов на взлет-посадку в нью-йоркских аэропортах недостаточно, для того чтобы облегчить мелким перевозчикам доступ в эти аэропорты.
В 80-е гг. прошлого века США считались самой передовой страной мира в деле дерегулирования рынка авиаперевозок. Но с тех пор другие страны, в особенности европейские, предприняли немало шагов на пути к устранению государственного участия в отрасли и во многих отношениях обогнали Америку.
Глава британской авиакомпании Virgin Atlantic Airways Стив Риджуэй говорит, что США, находившиеся в свое время на острие процесса либерализации внутреннего и внешнего авиатранспортных рынков, утратили свое лидерство, по мере того как остальной мир стал их догонять. Virgin давно заявляет о необходимости реформирования американских законов об иностранном участии.
"В глобальном масштабе опасность заключается в том, что экономические проблемы могут побудить отдельные страны к принятию дополнительных протекционистских мер", — отмечает директор по воздушному транспорту Еврокомиссии Даниэль Каллеха. По его словам, попытки искусственного ограничения конкуренции в виде возведения новых барьеров на пути развития рынка могут принести больше вреда, чем пользы.
Каллеха уверен, что правительства США и европейских стран могут помочь авиатранспорту пережить тяжелые времена, но такая помощь должна состоять не в усилении регулирующей роли государства, а в обнаружении и устранении ошибок, допускаемых в контроле за отраслью. В отдельных случаях для этого, возможно, следует избегать введения избыточных обременительных правил или отменять имеющиеся. Авиатранспортное сообщество наверняка поддержало бы это мнение.