Заключение о проекте Федерального закона "О гарантировании исполнения договоров воздушной перевозки пассажиров"

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

О проекте Федерального закона "О гарантировании исполнения договоров воздушной перевозки пассажиров" и о проекте внесения изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О гарантировании исполнения договоров воздушной перевозки пассажиров"

I. Создание "Организации по гарантированию исполнения договоров воздушной перевозки" - новая форма принудительной массовой "коллективизации", только теперь регулярных авиаперевозчиков.
Таково общее впечатление о проекте Федерального закона "О гарантировании исполнения договоров воздушной перевозки", подготовленного Департаментом государственной политики в области гражданской авиации Министерства транспорта Российской Федерации.
Какой же выход предлагается в проекте закона, если авиакомпания не в состоянии выполнять свои обязательства по договору воздушной перевозки, кто дальше примет эстафету по перевозке пассажиров авиакомпании, деятельность которой приостановлена или прекращена решением Росавиации. Проект закона предусматривает, что заниматься такими пассажирами должна будет некая некоммерческая организация по гарантированию исполнения договоров воздушной перевозки, главным занятием которой будет отправка пассажиров авиакомпании, сертификат которой ограничен, приостановлен или аннулирован рейсами других авиакомпаний, с возмещением им расходов по перевозкам и выплатой компенсации пассажирам, отказавшихся лететь дальше. Вся ее деятельность будет финансироваться за счет взносов перевозчиков, выполняющих только регулярные воздушные перевозки пассажиров. Взносы будут аккумулироваться в Фонде гарантирования договоров воздушной перевозки. Его размер должен составлять не менее 3 млрд. рублей и от перевозчиков потребуется внесение весьма внушительных сумм. К примеру, взнос Аэрофлота будет составлять более 300 млн.рублей в год, Трансаэро- свыше 200 млн. рублей и т.д. Хотелось бы подчеркнуть, что сроки формирования и размер фонда гарантирования будут определяться федеральным органом исполнительной власти.
Чтобы регулярные перевозчики не увиливали от членства в Организации и уплаты взносов в Фонд, в Воздушный кодекс планируется ввести новое положение, ставящее право регулярных перевозчиков выполнять внутренние и международные регулярные воздушные перевозки в прямую зависимость от членства в Организации. Таким образом, под страхом потерять регулярные перевозки с помощью прямого принуждения в Организацию, хотят ли они этого или нет, будут загнаны все регулярные перевозчики и это при том, что создание некоммерческого партнерства по смыслу и букве закона дело добровольное, также как и членство в нем. Неприкрытый дискриминационный характер такой "инновации" в действующее воздушное законодательство, незаконен и противоправен с точки зрения Конституции Российской Федерации, Гражданского кодекса и Воздушного кодекса, грубо нарушает общепризнанные принципы и нормы международного права, являющиеся составной частью российской правовой системы.
II. Экономические последствия. Заложенная в проект закона несовместимость и несоответствие праву и закону дает основание сделать вывод о том, что с подобными конструктивными недостатками проект закона способен вызвать тяжелые экономические последствия для всей авиатранспортной отрасли в целом и повлечь ухудшение правовой среды, в которой работают и зарабатывают российские перевозчики. Правовая среда, т.е. национальные законы и правила должна работать на развитие, способствовать процветанию экономики российских авиаперевозчиков. Если законы и правила на это не способны, то они действуют против развития и процветания благосостояния российских перевозчиков. Именно таким является предлагаемый проект закона.
Экономика воздушных перевозок весьма чувствительна к правовой надстройке. От качества законов, от того, как они настроены работать в унисон с экономическими законами или против них, состоит смысл всех законодательных новаций. Законодатель, стремясь сделать лучше, должен тщательно все взвесить, чтобы не получилось хуже (как всегда). Именно так обстоит дело с новациями проекта закона. Декларируя, что главной целью закона является "защита прав и законных интересов пассажиров воздушного транспорта", надо отдавать отчет в том, какую цену должны будут заплатить жертвы заботы власти перевозчики, пассажиры, аэропорты и другие.
Жертвами закона станут регулярные перевозчики, пассажиры, о которых печется закон, аэропорты, лизингополучатели и арендаторы иностранных воздушных судов, кредитные организации – банки, лизинговые компании. И без того неважнецкий инвестиционный климат в отрасли, станет еще хуже. Закон добавит трудности перевозчикам, особенно регулярным, при обновлении своего авиапарка. По вине закона, для них неизмеримо возрастут финансовые риски, что точно скажется на повышении процентных ставок займов, выдаваемых банками для приобретения в лизинг воздушных судов. В этом случае Кейптаунская конвенция о международных гарантиях и Авиационный протокол 2001 г. после присоединения к ней вряд ли будут способны принести те плоды, на которые многие в отрасли рассчитывают. Вместо удешевления кредитов для приобретения в лизинг воздушных судов закон подстегнет их удорожание.
Регулярные перевозчики, принуждаемые к оброку и "прикованные" к членству угрозой быть отлученными от регулярных перевозок, будут вынуждены компенсировать уплату взносов в Фонд путем повышения цен на свои услуги по перевозке. Ничего кроме оттока пассажиров, это не вызовет. Итак неудовлетворительная ситуация на внутренних линиях, связанная с низкой платежеспособностью населения, т.е. потребителями услуг перевозчиков, еще больше ухудшится. В настоящее время порядка 15-20 миллионов жителей Сибири и Дальнего Востока лишены свободы передвижений по причине отсутствия или дороговизне услуг воздушного транспорта. Закон не улучшит ситуацию, а способен ее еще больше усугубить. Отток пассажиров также скажется на доходах аэропортов. Они тоже рухнут. Падение объемов перевозок заставит перевозчиков отказаться от планов обновления своего авиапарка. В силу этого невостребованными окажется новая авиационная техника, рынок лизинга и аренды воздушных судов окажется провальным.
Таковыми видятся экономические последствия массовой коллективизации и создание своеобразного подобия "колхоза" для перевозчиков. Эта организация, за счет перевозчиков и пассажиров, денно и нощно будет стоять на страже прав и законных интересов пассажиров воздушного транспорта и ждать, когда же произойдет "гарантированный случай" и тогда она, наконец, проявит себя. Дело в том, что массовых, системных "гарантированных случаев", ради чего создан закон, в общем-то, не наблюдается. В перспективе организация может месяцами, а то и годами, провести время в ожидании "гарантированных случаев", а они могут не произойти. Как быть в этом случае? На этот вопрос в проекте закона ответа нет, как и на многие другие, о которых дальше пойдет речь.
III. О предмете проекта Федерального закона "О гарантировании исполнения договоров воздушной перевозки". Возникает вопрос, с какой стати, именно сейчас в XXI веке, у исполнительной власти возникла острая озабоченность состоянием исполнения договоров воздушной перевозки. Ведь на всем протяжении двадцатого века и начала этого века считалось, что перевозка является зоной ответственности перевозчика и все вопросы исполнения договора воздушной перевозки решаются исключительно в рамках и на условиях закона и этому следует мировая законодательная практика, в том числе и наша. Этой же линии придерживается Варшавская и Монреальская конвенции. И по национальному и международному праву сущность и природа ответственности перевозчика гражданско-правовая и никакая иная. Проект закона эту правовую очевидность игнорирует. Он устанавливает противоестественную связь с обстоятельствами и действиями государства, не имеющими никакого отношения к гражданско-правовой ответственности перевозчика, и вводит конфискационную систему изъятия средств у регулярных перевозчиков под благовидным предлогом защиты прав и законных интересов авиапассажиров.
Используя свою административную власть, государство вправе ограничить, приостановить и, в конце концов, аннулировать сертификат эксплуатанта перевозчика, и, наверное, это правильно. Однако, когда возникающие в связи с этим административно-правовые отношения между государством и перевозчиком необоснованно связываются с гражданско-правовыми, появляющимися совсем по другим причинам и поводам, - это уже неправильно. В результате смешения в предмете различных по своей природе правоотношений, регулируемых разными отраслями права, возникает несуразная и нелепая конструкция закона, органически неспособная, кроме вреда, принести ожидаемую пользу. Противоестественное правосмешение делает подобные законы заведомо оспоримыми и кроме правовых конфликтов, они ничего не порождают. Сказанное полностью можно отнести на счет проекта закона. Предмет закона определен неверно, и он ориентирует не на те цели, которые в действительности надо решать, но в другой правовой плоскости и по-другому.
Недавно начал осуществляться постоянный финансовый мониторинг авиакомпаний. Благодаря этому государство теперь представляет реальное положение дел авиакомпании, кто близок к состоянию экономической комы, а кто уверен в своих силах. В настоящее время нужно ориентироваться на политику ИКАО в этой области. Организация настоятельно рекомендует государствам проводить линию на опережение событий, а не на их констатацию. Проект закона ориентирован именно на констатацию фактов, а не их упреждение. В этой связи стоит подумать, как и каким образом расширить возможности закона о несостоятельности. Что скрывать, ограничение, приостановление или аннулирование сертификата эксплуатанта являются прямыми свидетельствами предбанкротного состояния или уже банкротства авиакомпании. Мировая законодательная практика идет по пути четкого решения вопросов банкротства и несостоятельности авиакомпаний и не подгоняет и не выдает их за некие "гарантированные случаи" и не связывает их с договорами воздушной перевозки пассажиров, чему посвящен проект закона.
IY. Проблемы, порождаемые проектом закона.
Формулирование проектом закона ситуации, при которой в результате санкций государства в отношении правообладателя сертификата эксплуатанта создается "невозможность исполнения перевозчиком заключенных договоров воздушной перевозки" ставит задачу четкого разграничения ответственности государства и перевозчика за создание ситуации, влекущей невозможность исполнения перевозчиком договора воздушной перевозки. Вполне вероятно, законность действий государства по ограничению, приостановке или аннулированию сертификата эксплуатанта перевозчика может быть оспорена и тогда на досудебное или судебное урегулирование может быть потрачено значительное количество времени. Крайним в этом случае окажется пассажир, и он вполне может остаться при своем интересе. Самым слабым звеном в предлагаемой конструкции закона является "гарантированный случай", при ближайшем рассмотрении которого ничего не стоит установить, что это "переодетый" "форс мажор". Если судом это будет установлено, то от "гарантированного случая" не останется следа и состоявшемуся событию будет дана правовая оценка через призму форс-мажорных обстоятельств.
Наивны и противоречивы положения ст.6 "Организация воздушной перевозки пассажиров рейсов другого перевозчики". Здесь сконцентрированы противоправные и незаконные требования к перевозчику, в отношении которого наступил "гарантированный случай". Установки этой статьи грубо нарушают п.3 ст.308 ГК РФ, ее фундаментальный принцип в соответствии с которым "обязательство не создает обязанностей для лиц, не участвующих в качестве сторон (для третьих лиц)". Практически каждая строка ст.6 – хороший и хлебный объект для судебного оспаривания адвокатами перевозчиков.
Совершенно непрофессиональна глава 3 "Организация по гарантированию договоров воздушной перевозки". В общем и целом ее положения – это издевательство над Федеральным законом "О некоммерческих организациях". В ее члены загоняются все регулярные перевозчики под угрозой лишения права на выполнение регулярных воздушных перевозок. Такого нигде в мире нет и, если эта инновация дойдет до ИКАО, то ей не составит особо труда установить ее несоответствие Чикагской конвенции 1944 г., а также Варшавской и Монреальской конвенции.
Резюмируя сказанное, отмечу, что философия закона построена на откровенном неуважении к правам и законным интересам регулярных перевозчиков. Отягощая и без того трудное экономическое положение российского воздушного транспорта, проект закона еще больше отдалит переход к реальным рыночным отношениям, созданию, наконец, рынка воздушного транспорта, построенного по мировым стандартам. Пока же регулирование российского рынка перевозок далеко от них, а с принятием закона будет еще дальше, превращая его в окраину мирового рынка авиаперевозок.