Авиапром попал в нестандартное положение

К новому 2003 г. отечественные авиаторы получили от президента Владимира Путина весьма неприятный подарок: 31 декабря был официально опубликован подписанный им Федеральный закон "О техническом регулировании". Несмотря на агрессивную критику со стороны представителей авиапрома, текст закона не претерпел в ходе обсуждения в правительстве и Госдуме серьезных изменений. А руководство Госстандарта, инициатора и основного идеолога начинающихся реформ стандартизации в России, в ответ на выступления авиастроителей просто заявляет, что они уже 10 лет работают незаконно.

Новая конституция для промышленности

Новый закон регулирует отношения, возникающие при "разработке, принятии, применении и исполнении обязательных и добровольных требований к продукции, процессам ее производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации, выполнению работ или указанию услуг, а также оценке соответствия". Эта громоздкая формулировка означает, что документ затрагивает практически все сферы производства и доступа продукции и услуг на рынок, а также их обращение на нем. Вне сферы его применения остались лишь образовательные, бухгалтерские и аудиторские положения и правила, а также стандарты эмиссии и проспектов эмиссии ценных бумаг.

Главным нововведением закона стало изменение системы правоустановки и применения обязательных и добровольных форм подтверждения соответствия. Обязательная сертификация или декларирование теперь будет существовать только по минимальным параметрам безопасности. Все остальное, в том числе качество продукции и услуг, остается на совести производителя — он сам должен решать, проводить ли свои изделия и технологии через какую-либо из систем добровольной сертификации или нет.

Еще одним принципиально важным положением является введение обязательных требований (технических регламентов) только через федеральные законы и постановления правительства. В экстренных случаях изменение в регламенте может быть проведено указом президента, но задним числом все равно обязательно принятие соответствующего закона. По словам главы Госстандарта Бориса Алешина, изначально предполагалось, что регламенты будут исключительно законами. "Под давлением оппонентов мы смягчили это условие, — признает он, — но принятие обязательных требований на уровне отраслевых министерств и ведомств не допустили".

Следует подчеркнуть, что все те нормы, которые действовали до момента вступления закона в силу в части безопасности, сохранят свое действие до принятия соответствующих техрегламентов. Сегодня ГОСТы все равно разделены на обязательные и необязательные пункты. Обязательные печатаются в вестниках Госстандарта. То есть де-факто в массе своей уже произошло разделение на обязательную и необязательную сертификацию. "Но разделение шло медленно и, к сожалению, оказалось неведомым для целого ряда руководителей и даже некоторых отраслей целиком", — уточняет глава Госстандарта.

Господин Алешин не скрывает, что одними из самых яростных противников закона были авиапромышленники, на страже интересов которых, по его словам, стояла целая группировка депутатов Госдумы во главе с лидером фракции "Народный депутат" Геннадием Райковым. Не смущает главу Госстандарта и то, что требования авиаторов были фактически проигнорированы.

Уж кто бы говорил

"У авиастроителей работает примерно 9 тыс. отраслевых стандартов (ОСТов), — поясняет господин Алешин. — Но всем, кроме них самих, хорошо известно, что с 1993 г., после принятия законов о защите прав потребителей, стандартизации и сертификации, полностью изменилась система установки обязательных требований. Они публиковались в вестниках Госстандарта как ГОСТы. ОСТы авиастроителей уже 10 лет нелегитимны. Они должны были внести авиатехнику постановлением правительства в перечень продукции, подлежащей обязательной сертификации или декларированию, и только после этого разработать требования, пусть даже и на уровне федерального министерства или ведомства. Этого не произошло. Сейчас ОСТы необязательны. И виза руководства "Росавиакосмоса" или ГСГА их таковыми не делает. Любой бизнесмен, который захочет предъявить претензии к этой системе через суд, процесс выиграет".

По словам главы Госстандарта, в сфере разработки и производства авиатехники на данный момент не существует ни одного федерального закона. "Мы говорили авиаторам, что в любом случае необходимо пересматривать ОСТы — от материаловедения до разработки конструкторской документации, — поясняет он. — Они отвечали, что, мол, мы в сороковых годах переходили с нормалей на ОСТы, а теперь, получается, должны переходить снова — на технические регламенты. Но дело в том, что переход с нормалей на требования — совершенно иная история. Это, действительно, переработка всей документации. А переход с ОСТа на регламент гораздо более мягкий, используются те же требования и формулировки. Хорошо сидеть и говорить, что у нас нормативная база создана, утверждена ведомствами, а на все остальное наплевать. Но как можно считать, что у тебя все в порядке, если ты 10 лет просто игнорировал законодательную базу страны?"

Борису Алешину категорически возражает глава комиссии по сертификации и авиационным правилам (авирегистра) Межгосударственного авиационного комитета (МАК) Анатолий Круглов. "Я совершенно не согласен с мнением, что сертификация в авиапроме уже 10 лет ведется незаконно и нуждается в реформировании, — уверенно заявляет он. — Основной регулирующий документ в этой области — Федеральные авиационные правила (ФАП). Они являются не отраслевыми стандартами, а подзаконными актами Российской Федерации, что четко оговаривается в Воздушном кодексе". Однако тут же оговаривается: "Представители авиапрома действительно в прошлом году единодушно выступили против закона об основах технического регулирования. Потому что он полностью вышибает почву у них из-под ног, заставляя пересматривать все правила работы, переделывать многочисленные ФАПы в технические регламенты и проводить их как федеральные законы. Это очень сложно".

В воде не тонем, в огне не горим

Заметим, что положение самого МАК после принятия закона о техрегулировании также оказалось под угрозой. Документ предусматривает радикальное изменение системы аккредитации сертификационных организаций и испытательных центров и их жесткую независимость друг от друга, от участников рынка и регулирующих организаций. На базе Госстандарта в 2004 г. должны быть созданы национальные органы по аккредитации и стандартизации — саморегулируемые неправительственные организации. Тогда же начнется переаккредитация всех сертификационных и испытательных центров. Однако МАК считает себя защищенным от грядущих перемен.

"К нам новый закон никакого отношения не имеет, — с удовлетворением констатирует Анатолий Круглов. — Комитет является межгосударственной структурой, зарегистрирован в Международной организации гражданской авиации (ICAO), и его работа регулируется межправительственными соглашениями. А в законе однозначно устанавливается приоритет таких соглашений перед его собственными положениями. Срок аккредитации МАК как сертификационного органа не установлен, то есть наши полномочия бессрочны. Они подтверждены постановлениями правительства и указами президента".

Более того, МАК нашел способ для защиты используемой им системы сертификации. "Система сертификации авиатехники, ее производства и ремонта, используемая МАК, также подтверждена межправительственным соглашением — между Россией и США, — объясняет господин Круглов. — То есть мы защищены от закона самим же законом. А разрушение существующего порядка смерти подобно и наверняка повлечет серьезные осложнения в отношениях с ICAO — вплоть до выхода России из этой организации".

По данным АТО, глава МАК Татьяна Анодина "не ждет у моря погоды" и еще в прошлом году по собственной инициативе обсуждала ситуацию с главой Госстандарта. Причины ее активности понятны: господин Алешин считает, что положение МАК зависит от постановлений правительства о порядке аккредитации, которые должны быть приняты в этом году в рамках реализации закона.

В июле при активном участии госпожи Анодиной был зарегистрирован Международный союз авиапромышленности (МСА), который потенциально может способствовать сохранению лидерства МАК в области стандартизации в ходе изменения системы техрегулирования в России. Ведь Госстандарт декларирует свое желание сотрудничать на специальных условиях с отраслевыми общественными организациями, в том числе в вопросах разработки добровольных стандартов и технических регламентов, а также аккредитации сертификационных структур.

Впрочем, МСА он пока такого сотрудничества не предложил. Зато предложение о стратегическом партнерстве получил созданный осенью Российский союз машиностроителей — РСМ. В него, кстати, уже вошел ряд авиационных заводов и НИИ, а возглавил союз бывший министр авиапрома СССР и Председатель Совета министров РСФСР Иван Силаев.

"Я предложил подписать между РСМ и Госстандартом глобальное соглашение, по которому союз сможет стать отраслевым центром по подготовке технических регламентов и стандартов не только с идеологической, но и с финансовой точки зрения, — поясняет господин Алешин. — А Госстандарт готов усилить его позиции, поделившись какими-либо функциями. Например, РСМ мог бы серьезно влиять на аккредитацию сертификационных и испытательных структур, то есть без визы союза не утверждался бы ни один центр, работающий в этой сфере, или же национальный стандарт".

Пока это только предположения, точный проект соглашения не разработан. Да и РСМ еще не дал своего согласия. Но если замыслы Госстандарта будут реализованы, у авиапрома, как и у других отраслей промышленности, могут появиться новые неформальные лидеры.